在风险分析框架下推动预算现代化

“十四五”期间会面临哪些风险？ 有没有一个风险的情景图？ 比如说，在2020年这场新冠肺炎疫情防控阻击战中，政府为避免企业大规模倒闭引发经济社会动荡风险，制定了包括保居民就业、保市场主体在内的“六稳六保”政策。但这种阶段性政策安排是不可能长期持续下去的，如果长期持续下去，势必会抵冲市场的优胜劣汰功能。为充分发挥市场机制作用，有些企业必须淘汰，有些企业则需要给予适当支持。但对政府而言，这种界限是很难分清的，如果简单延续这一政策，毫无疑问会导致财政的不可持续。这些都是政策可能带来的副作用，也就是会产生新的风险。

无论是中期财政规划，还是年度财政预算，都是增强财政可持续性，助推国家治理现代化的重要制度安排。从风险的分析框架来看，在制定规划或预算的过程中应该紧紧围绕三个概念： 一是公共风险，二是财政风险，三是债务风险。公共风险是指社会公众需要面对的风险，可能在经济领域，可能在社会领域，可能在生态环境领域，也可能在公共卫生领域。这些公共风险一旦发生，也会转化为政府的公共责任。一旦成了政府责任，这些风险就会进一步演变为财政风险。但财政多支出能否一定形成财政多收？ 很多情况下可能会形成一种矛盾和冲突。比如，为应对新冠肺炎疫情风险，财政必须增加支出，但疫情不仅冲击了经济和社会，还导致财政大幅度减收。在这种情况下，公共责任毫无疑问是不断扩大的，但公共资源是有限的，从而很可能形成政府的债务风险。当政府的公共责任变得充满不确定性，且政府拥有多少资源也存在高度不确定性，这就导致预算编制也会处于一种不确定性状态。所以，今后的预算应当怎么编制？ 存在哪些不确定性？ 哪些风险会转化为政府的公共责任？ 哪些风险可以由市场主体自己承担？ 这些问题都需要弄清楚。

从现实来观察，我国一些地方政府存在“大包大揽”的倾向，就是对风险缺乏科学的判断，未能区分哪些风险应当是企业承担的，哪些应当是家庭承担的，哪些应当由政府承担，在个体风险和公共风险没有得到有效区分的情况下，政府就直接全部承担了。这种“政府担当”体现在财政上，就是需要更多资金作为保障。在这种情况下，政府的公共责任就会定位不准，就容易出现政府越位、缺位和错位的问题。

因此，规划也好、预算也好，在对其进行编制时，就需要综合考虑怎样对未来的公共风险情景进行分析？ 怎样对公共风险进行排序？ 需要注意的是，经济、社会、生态等各个方面的风险类型不同，但相互之间又可以转化。比如说，金融风险可以转化形成财政风险。这些风险如何转化，又是与我国的公共管理体制机制直接关联的。在设计未来的发展路线时，如果对可能的风险没有一个风险地图或风险情景的分析图，针对不稳定性、不确定性的状况所采取的政策举措很可能就是盲目的，就很难有针对性。这本身就是在形成一个更大的风险。因此，怎样进一步强化风险的理念、思维，更多运用风险的方法来编制规划、预算，显得尤为重要，而不仅仅只是制定目标的过程。

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